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Written by Kamloops Brad

Category: Una instantánea de los conflictos mineros

Published: 04 April 2019

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CAPITAL PROFUNDO

Hernando de Soto ©

Abril, 2019

Una instantánea de los conflictos mineros

Los dueños de la superficie de la tierra peruana -en centenares de lugares como Conga, Tía María y Las Bambas- están bloqueando la extracción de minerales, incluyendo petróleo y gas, por un valor que asciende a casi US$1 trillón, es decir, cuatro veces el PBI anual del país.

La causa fundamental es que los dueños de la superficie se indignan y se rebelan una vez que los dueños del mineral en el subsuelo han comenzado sus operaciones y su poder y prosperidad se evidencia in situ -instalaciones, camiones, maquinaria, campamentos-. Tanta desigualdad entre vecinos verticales en un mismo pedazo físico de tierra es chocante.

Así, lo que parecía potencialmente una convivencia entre empresarios emergentes -agrícolas y mineros- y empresas extractivas, se convierte en una lucha de clases. Los líderes comunales se transforman en jefes sindicales y los capataces de las minas, en la oligarquía explotadora.  Y comienza el reclamo sin fin de beneficios físicos y corruptelas.

Esto se debe a que somos víctimas de un paradigma que sobrevive desde hace miles de años mediante el cual solamente vemos la tierra en su dimensión física.  Es una pena, porque la fuente de la desigualdad no tiene orígenes en la tierra física sino en su expresión metafísica, es decir, los títulos que nos dan derechos sobre ésta. En ese sentido, los títulos de los empresarios emergentes del Perú, los que llamamos informales, se diferencian de los títulos que dan derecho a los minerales porque les falta 16 paquetes de acreditaciones (entitlements) tales como: credenciales confiables para operar, especializarse, escalar y aumentar su productividad en mercados expandidos; títulos valores (securities) para formar capital; garantías a cambio de crédito; acciones a cambio de participación empresarial.

Ver la tierra solo en su dimensión física -lo que se puede fotografiar- no ayuda a encontrar soluciones porque reduce las opciones de lo que se puede hacer con la tierra a escoger entre alternativas excluyentes y no realistas: "mina o agro" o "bosques o petróleo" o, como ofrecen algunas organizaciones terroristas, “tierra o muerte”.

Además, solo diagnosticar en base a lo que se puede fotografiar en el lugar de los hechos -- la carretera, el ruido, la contaminación o las manifestaciones de violencia en una pequeña comunidad -- nos lleva a pensar que estamos enfrentados a un problema local, con una población reducida, que se resolverá con la presencia y acción directa del Estado soberano.  Esto no es así.

 Las realidades de los conflictos mineros que una instantánea no puede capturar

 El fenómeno no es una ola peruana, es un tsunami internacional: En todos los países en desarrollo que tienen recursos minerales, los dueños de la superficie de la tierra están bloqueando la extracción y exportación de $150 trillones en minerales, petróleo y gas -- cinco veces el tamaño del PBI de EE. UU. y China combinados. Es útil saberlo para no perderse solo en búsquedas culturales y localistas.

El fenómeno no es una revolución contra la minería: hay dos veces más mineros informales que trabajan artesanalmente en la superficie que mineros formales trabajando industrialmente el subsuelo.

 El fenómeno no puede ser resuelto solo con enviar más tropas al lugar de los hechos:  El gobierno anterior envió 3,500 tropas a Conga, 5,000 a Tía María, 5,000 a Puno y 1,500 a Madre de Dios que al igual que los millones de tropas asignadas a proteger campamentos mineros, pozos petroleros y gasoductos en todo el resto del tercer mundo no logran disolver los bloqueos.

Para que el Estado peruano pueda ejercer el principio de autoridad requiere compatibilizar las acciones de sus equipos que siguen las políticas contrapuestas. Tenemos, por un lado, el “Consenso de Washington”, que suscribió con la mano de derecha, y de otro lado, el “Consenso de Ginebra”, que firmó con la mano izquierda.  Las primeras se dirigen a abrir mercados buscando prosperidad y las otras a bloquearlos buscando justicia. Paso a explicar:

• El “Consenso de Washington” es una construcción social que de conformidad con el régimen legal que protege las inversiones en el mundo --producto de 3,300 tratados internacionales aprobados e incorporados a las legislaciones nacionales por los poderes legislativos de 180 naciones, incluyendo el del Perú-- tiene como objetivo conectar al país con la globalización económica.
• El “Consenso de Ginebra”, tal y como lo hemos denominado, está constituido por 11 convenciones internacionales ([1]) y cientos de tratados bilaterales -también aprobados por el Perú- cuyo objetivo es luchar contra las “injusticias de la globalización”, las “desigualdades de la pobreza” y la “degradación del medio ambiente.”   Estos – a través de vueltas y recovecos de las interpretaciones legislativas, judiciales y administrativas – han ido otorgando a las organizaciones informales peruanas (a las que el gobierno etiqueta alternativamente como ilegales o criminales) 1,400 mecanismos legales que los empoderan para autorizar o bloquear la extracción de minerales.

Para resolver las diferencias entre los dueños de la superficie y los dueños de los minerales del subsuelo es crucial saber que el derecho que gobierna los títulos de propiedad de los primeros es completamente distinto del que gobierna los títulos del segundo.   Una buena parte de los títulos de la superficie comienzan a ser otorgados después de la segunda guerra mundial cuando la administración de los gobiernos del tercer mundo --rebasada por procesos de descolonización masiva, guerras limítrofes, migración transfronteriza, reformas agrarias mal concebidas-- optaron por delegar la tarea de asignar y registrar títulos a una compleja diversidad de organizaciones y comunidades locales dispersas, oficialmente reconocidas pero que hoy se encuentran desconectadas de la economía global donde los títulos pueden ser combinados y palanqueados para generar plusvalía y capital.  A estos, por responder a contratos sociales locales y estar desconectados, los llamamos “títulos informales”.

[1] Por ejemplo, véanse La Dimensión Social de la Globalización y el Convenio 169-OIT.

Esto contrasta con aquellos que los mismos gobiernos -necesitados por inversiones, impuestos y regalías- vendieron derechos de propiedad exclusiva sobre los minerales, petróleo y gas contenidos en el subsuelo a empresas extractivas, otorgándoles títulos conectados con la economía global donde pueden ser combinados y palanqueados globalmente.   A estos les llamamos “títulos formales”.

Sobre esta disparidad entre los derechos de la superficie y los del subsuelo reposa la principal fuente de los llamados conflictos mineros. ¿Qué se puede hacer para armonizarlos?

Para comenzar, hay que saber dónde se originó el concepto de un derecho distinto para la superficie y otro para el subsuelo, y si continúa siendo vigente lo que yo llamo el “paradigma de la separación física”.

Hace más de 2,200 años los romanos establecieron que, como los títulos sobre los recursos minerales en el subsuelo le daban a sus dueños más riqueza y poder que los activos de la superficie, el Estado soberano debía ejercer un dominio especial sobre el subsuelo, declarar que los minerales que este contiene son de “de interés público” y por ello los títulos que otorgaba para que privados sean dueños de los minerales  siempre debían primar sobre los títulos superficiales“ que obedecían a "intereses egoístas”.

Esto generó el surgimiento de lo que yo denomino “el paradigma de la separación física” -una premisa que nos induce a organizar la manera como pensamos sobre cómo regular derechos sobre la tierra principalmente enfocándonos solo en su dimensión física. Esto nos lleva a dividir nuestros conocimientos, normas y archivos al respecto en dos de sus categorías más saltantes: el suelo y el subsuelo.

De ahí que actualmente una empresa extractiva --sea que opere en un país desarrollado o subdesarrollado-- encontrará que sus derechos de adueñarse de minerales están descritos en documentos normativos y contractuales sólo referidos al subsuelo (en los Estados Unidos  los llaman “títulos sobre derechos minerales”), mientras que sus derechos para asentar su personal e instalar sus equipos sobre la tierra para de ahí, extraer y procesar sus minerales, y luego transportarlos hacia su destino final, están descritos en documentos referidos a la superficie (denominados “títulos de propiedad”).

Inclusive en los Estados Unidos --donde la ley permite que una persona que tiene un título sobre la superficie incluya el derecho sobre los recursos del subsuelo-- el paradigma de la división física perdura.  La razón es que cuando esa persona vende la tierra bajo su casa a una empresa extractiva, esta tiene por ley que otorgarle a esa empresa un título “sobre derechos minerales” que comprende el derecho de asentarse, explorar, perforar, extraer, procesar y transportar minerales. En otras palabras, los dueños de los títulos minerales siempre priman sobre los dueños de la superficie porque son de interés público.

Entonces, ¿por qué los titulares de la superficie en países desarrollados como EE. UU. no se movilizan masivamente para protestar por los privilegios que gozan las empresas extractivas? Porque los títulos superficiales, además de contener documentos que se refieren a los vínculos de los propietarios con sus tierras físicas -tales como la identidad de los dueños y la ubicación descriptiva y gráfica de sus tierras- también contienen documentos que resaltan los vínculos entre los propietarios mismos, lo que permite a terceras partes comprobar que sus reglas del juego y acuerdos son serios, estables y confiables.

Estos últimos documentos son los que proporcionan la información que genera la confianza necesaria para confeccionar acreditaciones (entitlements) que permitan que un título sobre la tierra cumpla otras funciones, además de la tenencia física de la tierra. Acreditaciones tales como: títulos valores (securities) que se ofrecen públicamente para captar inversiones, acciones a cambio de participación empresarial, garantías a cambio de créditos y credenciales que permiten a los dueños operar en mercados expandidos, especializar y escalar su producción y así aumentar su productividad.

En otras palabras, los títulos superficiales de los países desarrollados no son sólo certificados de la posesión de alguien sobre la tierra sino los eslabones iniciales de una cadena de valor que puede llegar muy lejos. Lo cual hace que para sus dueños en los países desarrollados no es necesariamente una mala noticia cuando se descubre minerales en su subsuelo porque sus títulos superficiales adquieren mucho más valor. Y si deciden vender la parte de su tierra que necesitan las empresas mineras, siempre se quedan con la parte del título que genera confianza y produce valor ex nihilo.

¿Qué falta para que los dueños informales de la superficie tengan los mismos derechos metafísicos que tienen sus similares en los países desarrollados y, por supuesto, los que tienen las empresas mineras con relación a los minerales en el subsuelo?

Solución:  Darles a los títulos de propiedad superficiales los 16 paquetes de acreditaciones (entitlements) que les permitan ser confiables fuera de sus propias localidades y así resguardar los intereses de potenciales compradores, socios y financistas.

Básicamente, lo común a todos los títulos de propiedad superficial es que están basados en 14 tipos de identificación física. Lo que les falta a los títulos de los informales son 16 tipos de acreditaciones (entitlements) que permitan que ellos cumplan con los requerimientos de las leyes del mercado financiero y así puedan ser ofrecidas para formar capital, monetizarlos    e invertir para cosechar en un valle, recolectar en un bosque bio-diversificado o extraer artesanalmente los minerales de las rocas superficiales.

Para eso no se necesita cambiar ninguna ley en el Perú: todos los tratados firmados por el gobierno y las leyes estipulan que todos los peruanos tenemos derecho a capitalizar nuestros activos y beneficiarnos de los tratados internacionales de inversión y de libre comercio. Lo que pasa es que tanto los que se ocupan de la propiedad de los informales y los cinco niveles de especialistas –que, a pesar de no conocerse entre sí, en su conjunto saben convertir un buen título superficial en un instrumento que forma capital—  no están enterados que forman parte de una sola cadena de valor que “pone de cabeza” (como lo dijo Karl Marx) algo material como la tierra y la convierte en algo que trasciende su valor físico.

Ahora, gracias a la tecnología moderna, no hay razón que impida que esos 16 tipos de acreditaciones (entitlements) sean confeccionados y engrapados --como si fueran visas en un pasaporte-- a los títulos de los emergentes del Perú.   Esto se logra mediante un sistema de gestión que represente los distintos documentos en una plataforma digital de registro distribuido que vincule los derechos superficiales y derechos del subsuelo utilizando contratos inteligentes (smart contracts) y herramientas tecnológicas de comunicación tales como Facebook y Google, con los cuales las organizaciones informales están muy familiarizadas.

Así, poco a poco se irán evaporando las motivaciones y los pretextos que provocan los bloqueos no solamente a las minas, los pozos petroleros y los gasoductos sino también a los proyectos de infraestructura y la reconstrucción del país. De esta manera los propietarios de la superficie de la tierra y del subsuelo se enfrentarán a la globalización en igualdad de condiciones, sin necesidad de abandonar sus culturas, forma de vida y sin importar de qué orilla ideológica provienen.

Celso Cajachahua, presidente de la Federación Nacional de Pequeños Productores Mineros y Mineros Artesanales del Perú (FENAMARPE): “Hace tiempo que nos identificamos con las propuestas de Hernando De Soto. Los problemas de los comuneros asentados sobre el yacimiento son similares a los nuestros en el sentido que nuestras propiedades están amparadas por títulos llamados informales, esos son legítimos pero que no nos permiten defendernos de los abusos de los poderosos, ni acceder al capital. El problema del Perú no somos nosotros, la mayoría de ciudadanos con pocos recursos que hacemos empresa. Queremos ser formales, pero cómo hacerlo si el acceso a la formalidad está blindado por una pared de trámites costosos, expedientes frondosos y coimas frecuentes. Es difícil entusiasmarte con una formalidad que no se ajusta a nuestras necesidades y donde impera la corrupción como lo demuestran todos los días las fiscalías del Perú”.

‘Les Daría Acceso al Capital’

Roque Benavides de Confiep y Buenaventura le hinca el diente a la propuesta.

“Creo que puedo decir que tengo una amistad con Hernando de Soto y es una de las mentes más brillantes en el mundo de la Economía. Entiendo la orientación a la economía de mercado que le da a los problemas que se puedan presentar. No cabe la menor duda que El Misterio del Capital es un libro fundamental. En ese sentido, tiene planteamientos inteligentes sobre cómo incluir en la economía de mercado a las comunidades altoandinas de nuestra patria. Eso les daría acceso al capital.

Uno de los problemas de fondo de Las Bambas es cómo hacemos para integrar a las comunidades a la economía de mercado. Que realmente atienden a lo que significa los derechos y sus oportunidades dentro de lo que es su propiedad. De Soto está haciendo planteamientos para que esas comunidades tengan acceso al capital y que puedan sentirse retribuidos por sus tierras en el desarrollo de actividades como la minería.

Y, ojo, no se trata solamente de innovar en los mecanismos de mercados. El Estado no puede ponerse de perfil. Creo que aparte del problema de la informalidad que ataca en parte a las propuestas de De Soto, está el centralismo que sufrimos en el país. Los grandes problemas del Perú son la corrupción, la informalidad, el centralismo y, recientemente, el populismo. En todos esos aspectos el Estado tiene que estar presente. No hay forma. No es culpa de la empresa privada que llega a operar en esa zona que haya comunidades tan abandonadas. No es producto de las empresas que llegan a operar en la zona, sino de que Dios es peruano pero sus oficinas están en Lima. La informalidad no es otra cosa que la falta de inclusión en la economía de mercado y ahí también tiene responsabilidad el Estado. Es lo que nos une a todos los peruanos y tiene que tener presencia en todas las zonas”.