Las más Importantes Reformas del ILD en el Perú

A mediados de los ochenta, el ILD se estaba transformando de un grupo de investigadores a medio tiempo a una bien conocida entidad peruana con capacidad para diseñar e implementar reformas legales. A principios de 1984, el ILD propuso, desarrolló, implementó y gestionó un significativo número de iniciativas que, en la década siguiente, transformaron el mapa económico y social del Perú.

El Primer Ombudsman en Perú

En 1984, ante las posibilidades de que el gobierno le pusiera atención a las reales necesidades de la gente, el ILD organizó una campaña por un “Ombusdman” nacional e independiente, que representara el interés de los ciudadanos, sobre todo, de aquellos pobres sin posibilidades de expresión. Aunque semejante propuesta no estuviese contemplada en la Constitución, ella autorizaba al Fiscal de la Nación a “defender el interés público”.

El ILD solicitó al entonces Fiscal de la Nación implementar la propuesta y este alto magistrado se mostró de acuerdo en que el Ombusdman mejoraría el proceso de creación de leyes y su justa aplicación. En julio de 1984 y diciembre de 1985, el ILD firmó dos acuerdos con la oficina del Fiscal de la Nación para establecer los mecanismos legales de la primera “Oficina del Ombusdman” o Defensor del Pueblo.

En febrero de 1986, el ILD lanzó el proyecto del Defensor del Pueblo: un equipo especial del instituto estableció varias oficinas en el centro de Lima para recibir y procesar quejas. Durante el primer mes, se presentaron más de 153 quejas que representaban a 300 mil ciudadanos. Se recibieron directamente o por correo electrónico. Más de la mitad de reclamos tenían que ver con los obstáculos para legalizar propiedades. La agenda del ILD ahora era clara: había que aprender el porqué el tema de vivienda se había convertido en el principal problema para los peruanos. ¿Cuál era el tiempo que tomaba o costaba para cualquier familia conseguir el derecho a la vivienda legal?

Usando casos reales y simulaciones, los investigadores del ILD descubrieron que existían procedimientos gubernamentales para adjudicar tierras eriazas que demandaban 207 pasos burocráticos que podían tomar más de tres años. Conseguir títulos legales de propiedad podía tomar hasta 20 años. De pronto, los motivos para el elevado número de reclamos sobre viviendas y la existencia de 282 invasiones violentas sólo en 1985 aparecían claros. La mayoría de peruanos no tenía acceso legal a la propiedad de la tierra y sólo les quedaba ocupar ilegalmente áreas públicas y privadas.

El ILD elaboró ocho anteproyectos para reformar el sistema de propiedad y se propuso enfrentar otros obstáculos burocráticos que alienaban a los pobres del derecho, anteproyectos que incluían la formalización de la propiedad, el acceso a la información pública, la simplificación administrativa y el arbitraje, iniciativas que fueron derivadas a la oficina del Defensor del Pueblo. Una vez más, sin embargo, frente a una propuesta concreta, el gobierno se resistió al cambio. Un nuevo Fiscal General había asumido el cargo y, en la medida que su despacho era parte del Poder Ejecutivo, se desataron presiones contra él para que dejara de lado las reformas. El Defensor del Pueblo ejercía sus funciones, pero estaba políticamente bloqueado. El ILD, entonces, fue forzado a interrumpir relaciones con el Fiscal General.

Sin embargo, una vez más, el fracaso contenía la esperanza: los pobres habían conocido las ventajas de un gobierno que los escuchara y el Ejecutivo no tenía otra alternativa que continuar esa práctica. Por el lado del ILD, se había llegado a la conclusión que más allá de cualquier duda, la propiedad era un asunto crucial para los peruanos, que demandaba mayores estudios. En ese sentido, el enorme esfuerzo del ILD por desarrollar y aplicar el concepto del Ombusdman no había sido en vano: la nueva Constitución del Perú de 1993 incorporó la oficina del Ombusdman o Defensor del Pueblo, como una entidad autónoma de la Fiscalía General, tal como lo había propuesto el ILD.

Incorporando la Propiedad Extralegal en el Sistema Legal

Hacia 1987, las investigaciones del ILD en el Perú habían determinado que el valor de los predios que no estaban adecuadamente titulados o que no podían usarse para crear capital estaba en alrededor de 70 billones de dólares. Aquellas propiedades extralegales no permitían obtener crédito o producir plusvalía. Para los dueños de estos activos, semejante inversión era “capital muerto”.

El ILD lanzó una nueva campaña de comunicación y desarrolló audiencias públicas con discusiones abiertas en las áreas urbanas y rurales para sondear a los ciudadanos sobre los acuerdos informales que existían para proteger y transferir activos en el sector extralegal. La información recolectada de estas reuniones permitió al ILD definir lo que era el contrato social extralegal sobre la propiedad y cómo podía ser compatible con el derecho público sistematizado. Luego el ILD elaboró el proyecto del Registro de Derecho Predial, que se presentó al Parlamento en 1988. Simultáneamente, el ILD desarrolló una campaña nacional para crear conciencia pública sobre las ventajas de integrar la vasta propiedad extralegal en el sistema legal, campaña que se demostró justa cuando encuestadores peruanos confirmaron que entre el 89 y 90 por ciento de la población apoyaba la formalización de los predios de los pobres. Con el apoyo firme de la opinión pública a la formalización, el Parlamento aprobó por unanimidad, en base a un proyecto elaborado por el ILD, la Ley del Registro Predial en noviembre de 1988. De esa manera se redujo el tiempo para registrar la propiedad de los pobres, que tomaba más de doce años, a sólo un mes y los costos de trámites se redujeron en un 99%. Para asegurar que la propiedad extralegal fuera titulada y registrada, el ILD ayudó a crear el Registro Predial, una entidad que el instituto dirigió en representación del gobierno desde 1990 hasta 1996.

En 1995, el Banco Mundial y el Presidente Alberto Fujimori solicitaron un nuevo proyecto al ILD para continuar avanzando con la formalización. El ILD elaboró un proyecto que se convirtió en el Decreto Legislativo N. 803 en marzo de 1996, mediante el cual se creó la Comisión para la Formalización de la Propiedad (COFOPRI) y se empezaron los programas y planes de dicha organización. Luego de promulgada la referida norma, el gobierno asumió control directo del programa de formalización de la propiedad y contrató para dirigir el proyecto a personal vinculado al ILD.

La Simplificación Administrativa

Para enfrentar las colas, el papeleo y los procedimientos burocráticos excesivos, el ILD elaboró un proyecto de ley y una estrategia administrativa que permitió agilizar los procedimientos y facilitar la reforma institucional. Esta propuesta se basó en audiencias públicas y debates a lo largo y ancho del país en las que también participaron especialistas legales y congresistas.

Dichos eventos, que se desarrollaron durante dos años, no sólo perfeccionaron la propuesta del ILD sino que crearon una enorme ola de apoyo popular hacia ella. En junio de 1989, el proyecto del ILD fue aprobado en el Congreso por unanimidad y, sin mayores modificaciones, se convirtió en la Ley de Simplificación Administrativa N. 25035.

El gobierno ahora tenía el mandato y el instrumento para disminuir o eliminar el papeleo innecesario, hacer más eficiente la administración pública y reducir los costos de transacción sustancialmente. La nueva ley descansaba en cuatro pilares:

1. sustitución de la mayoría de requisitos ex ante que creaban cuellos de botella con controles ex post
2. mantener los costos de operar legalmente debajo de los de operar ilegalmente
3. descentralizar los procedimientos de toma de decisiones
4. promover la participación de los usuarios en el control de la aplicación de todas las decisiones.

Después de aprobada la ley, el Presidente Alan García convocó al ILD a implementar el proceso de simplificación. El ILD firmó un acuerdo con el gobierno en julio de 1989 y procedió a diseñar un organismo denominado “Tribunal de Simplificación Administrativa” para reunir y evaluar propuestas de ciudadanos sobre desregulación así como para fiscalizar a la burocracia si cumplía los mandatos de la nueva ley.

Con objeto de facilitar la participación del público, se colocaron cajas amarillas en la sede del ILD, en diversas oficinas gubernamentales así como en todas las radios, televisoras y periódicos, de modo que le fuera posible a la gente depositar sus quejas por escrito. Los medios de comunicación fueron alentados a revisar los reclamos y cuando los periodistas encontraron increíbles y escandalosas historias, ellos asumieron la causa, creando el tipo de presión pública que los políticos no podían ignorar.

Las quejas se abordaron en un tribunal público dirigido por el ILD y presidido por el Presidente de la República. Las audiencias del tribunal eran televisadas y se realizaban cada segundo sábado del mes. Los programas televisados consiguieron tal nivel de rating que no tenían nada que envidiar a cualquier serie de entretenimiento.

Durante el año en que el Tribunal estuvo vigente – con el apoyo del Presidente y la gran participación ciudadana- más de 200 nudos burocráticos fueron resueltos. El tiempo que se requería para cumplir cientos de procedimientos oficiales, como obtener un pasaporte, postular a la universidad y los trámites para casarse, fueron reducidos por los menos en un 75%. Los trámites para casarse que demandaban 720 horas de burocráticos embrollos fueron reducidos a 120 horas, de esta manera también se aseguraba los derechos de la mujer en el matrimonio. El número de documentos requeridos para postular a la universidad fue reducido de nueve a dos.

Al final del gobierno de García en julio de 1990, el 79% de la población ( y 84% de los más pobres entre ellos) calificaron la Ley de Simplificación Administrativa como la mejor norma promulgada entre 1985 -1990.

Después del cambio de régimen en julio de 1990, el ILD presentó al Presidente Alberto Fujimori un paquete de de 39 proyectos de ley que se fundamentaban en el análisis que se había hecho en el ILD de las quejas recibidas por el Tribunal y basadas en los principios de simplificación administrativa. El Poder Ejecutivo aprobó 15 de ellos, entre ellos el Registro Unificado de Empresas para formalizar a las pequeñas empresas, la liberalización del mercado de tierras y el indulto a los prisioneros sin sentencia.

El gobierno de Fujimori uso los instrumentos de la Ley de Simplificación Administrativa para desarrollar las más importantes reformas estructurales requeridas para insertar al Perú en la economía global. No obstante, el Presidente canceló los programas televisados del Tribunal porque los consideraba remanentes del gobierno de un enemigo político, cuya popularidad se elevó en pocos meses de 6 a 25%, gracias, principalmente, a sus apariciones en los programas televisados del Tribunal.

El Registro Unificado de Empresas

Durante su campaña presidencial en 1990, Fujimori usó las investigaciones del ILD para denunciar los obstáculos que las pequeñas empresas enfrentaban en el Perú. En setiembre de 1990, un mes después que Fujimori asumiera el mando, el ILD presentó al nuevo gobierno un proyecto de ley que buscaba reducir drásticamente el tiempo requerido para obtener una licencia para operar una empresa. En setiembre de 1990, el Presidente aprobó el Decreto Supremo N. 118-90 –PCM que creaba el Registro Unificado de Empresas.

La implementación de esta nueva entidad gubernamental redujo el papeleo y los costos considerablemente: los casi 300 días que tomaba obtener una licencia para operar una empresa se redujo a un día y los gastos disminuyeron en siete veces, de US$ 1200 a US$ 174. Consiguientemente, sólo entre 1991 y 1997, 671,300 empresas fueron legalizadas y se crearon 557,770 nuevos empleos. La creación del Registro Unificado de Empresas, además, ahorró un total de US$ 700 millones en gastos y pérdidas administrativas. La recaudación de sólo tres de los más importantes impuestos se incrementó en promedio anual en US$ 248 millones. Por ese entonces, el Registro Unificado de Empresas había sido absorbido por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)

Las Licencias Municipales de Operaciones

La mayoría de obstáculos para crear nuevas empresas en Perú estaban en el gobierno central y el objetivo de crear el Registro Unificado de Empresas fue acabar con ellos. Sin embargo, existía otro nivel de trabas burocráticas en los gobiernos municipales, autónomos del Poder Ejecutivo. Para enfrentar esos problemas, el ILD propuso en mayo de 1990 a todas las municipalidades del Perú una ordenanza pública que simplificaba la entrega de licencias municipales.

Cerca de 10 municipalidades adoptaron el modelo de ordenanza del ILD y redujeron los costos para obtener una licencia municipal de empresa de US$ 690 a US$ 70, disminuyendo el papeleo de dos meses a un día. Algunas municipalidades fueron asesoradas por el ILD en tanto que otras se beneficiaron de las ventajas del Registro Unificado de Empresas, que también había sido diseñado e implementado por el ILD.

El Sistema de Arbitraje

Como en otros países en desarrollo, la administración de justicia en el Perú es ineficiente y costosa, especialmente para los pobres. Esta es una de las razones del porqué los marginados deciden resolver sus problemas al margen de la ley. Con objeto crear un sistema de solución de conflictos que fuera accesible a los pobres, el ILD estudió las limitaciones del sistema legal junto a los mecanismos extralegales a los que recurrían los excluidos para resolver sus diferendos y que eran relativamente eficientes.

Una vez más, el ILD desarrolló cientos de entrevistas, impulsó docenas de audiencias públicas y contrató a reconocidos expertos nacionales e internacionales para elaborar un nuevo proyecto de sistema de arbitraje. En febrero de 1992, el ILD propuso al público y al gobierno un proyecto que permitiría a todas las partes en un conflicto la alternativa de someterse a un sistema de arbitraje -en vez de ir al Poder Judicial- para resolver los problemas de forma rápida, barata, justa y de manera predecible. Aunque el proyecto del ILD no fue aceptado, sus postulados fueron incluidos en la Ley General de Arbitraje N. 25935 de diciembre del mismo año. Además, COFOPRI, la agencia a cargo de la formalización de la propiedad, creada en 1996, adoptó los principios formulados en la propuesta del ILD para resolver las disputas de límites y de posesión en los predios informales.

Justicia para Prisioneros sin Sentencia

Los pobres también son víctimas de un lento y oneroso sistema de justicia penal. En 1990, los investigadores del ILD revelaron que 13,595 prisioneros -75% de la población penal- no habían sido juzgados. Peor aún, muchos de estos presos habían purgado prisión más tiempo que el máximo que les hubiera correspondido en caso de ser hallados culpables.

EL ILD propuso una alternativa al Presidente Fujimori: el indulto para los prisioneros sin sentencia. El Decreto Supremo 017-90-JUS estableció el indulto en setiembre de 1990. Gracias a esta medida y bajo la supervisión del ILD, un total de 4,000 prisioneros -30% de los presos sin juicio –fue liberado. El indulto, sin embargo, no se aplicaba para aquellos delitos como tráfico de drogas, terrorismo, acoso sexual a niños y homicidio.

El Código de Procedimientos Penales incorporó los principios fundamentales de la propuesta del ILD. Actualmente, existe un Comité Especial que evalúa la situación de la población penal – considerando los precedentes establecidos por el ILD y recomienda al Presidente la libertad de prisioneros sin sentencia injustamente encarcelados.